浅析我国公共管理部门机制中的私营方式
时间:2012-01-10 23:26来源:未知 作者:admin
内容 提要在西方开展公共管理与服务的市场化改革运动中，私营方式作为一种主要的机制得到推广，且收效良好。本文通过对西方实验的总结，试图对私营方式这一公共管理新机制作出规范，并结合我国政府管理改革的实际，探讨在我国政府管理中导入私营方式的前景。
关键词 公共管理 机制创新私营方式 前景
私营方式是西方国家自20世纪70年代末以来，应用公共选择和制度经济学的理论，“重新发现和利用市场价值”，改革政府所推行的一种公共管理新机制。其 核心是强调引入私营部门的经营理念、管理手段和企业家精神来重塑政府，极力倡导将公共管理与服务的一些职能分流给社会中介组织和私营部门，打破政府垄断， 形成在公共管理领域由公共部门与私营部门面对面竞争的局面。
20多年来，这一方式的运用对提高行政效率、降低行政成本、减轻政府负担以及增加公民自主地选择公共服务的自由等方面收效明显，但也出现了一些问题。客观地总结其中的经验和教训，为我国公共管理开展类似的体制改革探索出新的思路显得由为紧迫和重要。
一、私营方式：西方公共管理改革实验的成就
西方公共管理改革运动兴起的动因较为复杂，但从政府自身的因素而论，是为了解决“管理危机(效率)”、“财政危机(成本)”和“信任危机(政府与公众关 系)”。美国前总统克林顿1993年发起重塑政府运动时强调：“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤 字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起”。① 西方国家运用市场机制，放松规制，将私营管理方式引入公共管理领域，这种做法无论在理论上还是在 实践上都对推动上述目标的实现取得了进展。
首先，导入私营方式为西方国家改变公共管理的面貌开辟了新的理论思路：
1．它跨越 了传统思维中公共部门和私营部门之间不可逾越的鸿沟，为公域和私域交流管理经验架起了桥梁，验证了管理的自然属性是相通的原理。正如美国公共行政学家菲利 克斯·A·尼格罗在分析导入私营方式的意义说：“无论如何对公共行政和私营行政进行比较，人们总是有一个印象：认为它们是相互对立的，各自属于一个对立、 性质截然不同的领域。实际上，公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体和个人的协作完成的。‘私营’和‘公共’之间的界限现在确实变得模糊不清，人们 难以说清政府的界限从哪里终止而私营企业的界限又从哪里开始。”② 所以，我们不能人为地夸大两类部门的社会属性，而将人们在私营部门管理中创造的成果拒 于公共部门的管理应用之外。
2．它推动了从理论上重新界定政府与市场、政府与社会、政府与公民在公共管理及服务中的角色和功能的进程。导入 私营方式意味着在公共行政(执行)和公共服务领域，应破除政府垄断，政府不拥有作为公共行政和公共服务的惟一提供者的特权，不能搞“只此一家、别无Ys" 号”式的服务和管理。它倡导公共产品既可由政府提供，也可以由社会来提供，让政府与社会、公共部门和私营部门在公共产品供给中展开竞争的理念，使公众拥有 更多的选择公共产品的机会。
3．它有利于提升政府管理中的经济理性，将政府管理中的社会效益建立在一个个具体公共服务项目的经济效益基础之 上。经济效益是私营部门管理的核心理念，围绕经济效益，私营部门建立了相对成熟的管理机制和管理技术。而政府组织和公务员在管理和服务中所缺乏的正是这类 经济理性。在一般公众看来，政府产出的更多是抽象的服务，它不能像企业那样，时刻注意控制生产成本；因而政府只需提供好的服务，其成本似乎“不是问题”。 在这种错觉影响下，政府往往为获得既定的产出不计成本，导致政府产品的“高投入、低产出”，造成社会资源的极度浪费和经济效益的低下，最终政府管理的社会 效益也无从谈起。
其次，导入私营方式也为西方国家改变公共管理的面貌取得了实际成效：
1．促成政府转换职能，使政府将政策制定与提供服务的功能相分离，政府收缩为“掌舵人”。
在传统政府模式下，政府不仅制定政策，而且亲自提供服务。这样政府不仅疲于应付，还容易自毁游戏规则，损害政府自身的形象。在政府管理改革中适当应用私 营方式，把具体的服务性工作承包给私营企业或非营利性机构去做，政府就可以集中精力做好决策性工作。波利特总结英美国家的改革实践发现，“在该模式中，属 于核心部分的公共服务将以出租合同的形式由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。大为精简的公共机构成为一个授权者，而不是一个供给者，其职能 浓缩为确定和监督合同的执行。”③2．极大地推动了机构精简的进程和力度。在采用新机制之前，西方国家政府机构的改革也同样出现过像我国那样的“精简一膨 胀”的循环怪圈。史密斯在总结1960—1979年间英国政府机构改革的状况后就评价说：英国政府机构随着选举年而不断变换，这期间共撤消过31个部，但 也新设立了28个部，改革不太成功。但在试行私营方式的改革后，情况就有了明显的不同。1982—481989年间，荷兰政府总共16万公务员队伍中就成 功地精简掉2．4万人，其中有一半就是通过将部YS"机构“私有化”实现的。再比如倍受国际赞赏的新西兰公共部门改革模式，在改革的头10年中，公务员规 模减少了60％ ，其功劳便是公司化和私有化。④3．有效地转变了政府的投入产出观念，使之降低公共管理成本，提高公共服务的效率、效果和质量。美国在放 松规制、引入市场化方式前后，政府管理的成本变化反差最为明显。奥斯本和盖布勒讲述了一个在管理规制改革前，美国空军花3000美元买一个咖啡壶的故事， 指出国防预算三分之一被浪费掉了。⑨ 而在引入了私营部门“以结果为取向”的预算模式后，联邦和州政府的管理成本都大大降低了。表现突出的加利福尼亚州森 尼韦尔市，在1985—1990年间，公共部门服务的成本下降了20％ 。英国着名的雷纳评审计划在从1979—1986年7年的实施过程中，发现并确定 了6亿英镑的年节支领域。1979—1984年，英国公共部门的效率平均每年提高了2—3％ 。⑥4．改善了公共部门与社会、公民的关系。在公共部门垄断 公共管理和服务的背景下，公共部门与社会、公民的关系一般是呈两种态势发展的：
一是公共部门所提供的服务从主体、方式、费用及质量标准方面 都是捆绑式的，这极大地限制了社会自治和公民自主选择的机会，破坏了广大民众的自信心和能力，铸成了社会及民众对政府的严重依赖关系；一是社会及民众在对 公共服务日复一日的抱怨中，采取了与公共部门不合作的态度，使得三者的关系具有某种程度的对抗性。实际上，第一种态势也是一种潜在意义上的对抗。在这样的 关系中，公共管理和服务是难以取得最佳成效的。如果政府把大部Ys"管理公共事务的职能通过合同、招标等方式移交给社会中介组织和私营企业，或采用私营部 门的运作方式来提供服务，同时允许公民自主选择公共服务主体、方式和项目；那么，私营部门和公营部门就会因为有共同的目标而成为互补与合作的伙伴关系，社 会及公民也因为实现了自我管理的愿望，不再是单纯的“服务成果的享受者”，而同时是“服务工作的参与者”、“服务成果的创造者”，政府、社会及民众之间就 会减少摩擦和对抗。这方面最显着的例子是1991年英国梅杰政府掀起的公民宪章运动。它要求几乎所有的公共服务部门向公众公开服务目标和信息，将公共产品 质量的评判权像私营部门那样交给公众。其结果正如1996年英国政府官方报告中所说，在医疗卫生、铁路客运和邮政这三个公民以前颇有怨言的公共服务系统， 公民对其服务质量的满意度明显上升，上升幅度均在10个百分点以E。
二、私营方式i应用范围与形式的界定总结
西方国家在政府管理中应用私营方式的经验和教训，结合我国政府体制改革还处于探索和起步阶段的实情，考虑到我国相关的观念、技术、环境条件的准备还有个过程，有必要对私营方式应用于政府管理的范围和有效形式加以规范。
首先，在范围上有以下几点必须明确：
1．并非把政府的所有职能都分流出来给社会中介组织和私营部门去承担。各国国情虽然迥异，但各国政府所具有的职能大体相似，其中有6个重要职能是不可或 缺的，即制定本国法律法规；保持稳定的政策环境；投资于社会基础和社会服务项目的基础建设；保护“弱势群体”；保护环境；为私营部门提供服务。⑦ 就我国 情况而言，在上述6大重要职能中，只有第三项是基本上可以实现私营化的，其他诸项还应由政府来承担或采取以政府为主、社会中介组织和私营部门为辅的方式来 分担。即使政府将一部分职能分流出来给社会中介组织和私营部门去承担，也不是把履行职能的全过程都从政府过程中剥离出来，政府仍然保留了调控和监督环节。
2．政府作为一个对外维护国家主权，对内维护公共秩序，创造公共利益的公共机关，它和私营企业是完全不同的组织，各自承担着不同任务和发挥 着不同的作用。在公共管理中导人私营方式，只是改革政府的一个途径，一种手段和方法，而不是改革的目标和结果。正如我国在进行社会主义建设的过程中，引进 外国资本主义的一些先进技术经验和做法只是促进社会主义经济发展的一种手段，而不是动摇社会主义经济基础，更不是改变社会主义制度一样。所以，在公共管理 中导人私营方式并非像有些人误解的那样。是要发展私人政府机构。
3．政府移交的是服务项目，而不是服务责任。
提供公共服务和 管理公共事务是政府的重要职责之一，虽然政府把具体的事项承包或以其他方式移交给私营企业或其他中介组织，但它移交的仅仅是具体事务的承办权和部分管理 权，根本责任还是由政府承担。双方的关系是一种委托代理关系，这种委托代理关系存续的时间长短和范围大小，要视代理方工作的绩效而定。在此期间，私营企业 或其他中介组织所提供的公共服务产品如果不能满足民众的需要，政府作为发包方也难逃其责。因此，政府在委托的公共服务领域也不能一包了之，而必须加强监管 和政策引导。
4．从具体的适用部门范围讲，引进私营方式的部门主要有三大类，一是那些直接为社会及公众提供公共服务或主要从事事务性管理的 政府部门，如城市建设、交通管理、文化教育、体育卫生、机关事务管理局等；二是贴近民众的基层一级的政府，如我国城市中的区政府派出机构、街道办事处或乡 镇政府等，由于他们的工作内容更直接涉及民众的利益，更直接地为公众服务，在工作方式上应更多地引入私营部门的运作理念和方式；三是政策性公共服务公司， 他们提供的产品多为民众生产和生活的必需品，更需要有高质量、高效率的保障，所以，行政性公司是应用私营方式来进行改革的重点。
其次，西方 国家在导人私营方式进行政府再造的过程中，尝试过多种多样的途径，比如：民营化、公共财产出售、服务项目招标与承包、用户付费、建立责任中心、逐项绩效评 估、设立消费公共产品的顾客投诉机构等等。结合我国的国情和政府管理改革的现状来看，笔者认为我们应该对以下几种形式加快导人的步伐：
1． 对公共企业和行政性公司有步骤地引入私营主体，从产权、经营理念和管理模式各方面进行私营方式的改造。即把公共企业和行政性公司的资产出售给私营部门或吸 纳私营部门作为大股东，也可以通过招标、合同等形式把他们原先拥有的各种经营和服务活动由原来的公共部门转移到私营部门，将原先由政府控制或拥有的职能交 由企业私方承包或出售给私方。这些公共企业和行政性公司主要包括：铁路、民航、电力、电信、邮政、自来水、市政工程、环卫等，学校教育、体育和文化事业部 门也可以开放给私营部门，引人民间资本及其运作方式。西方国家在这方面的改革中有许多成功的例子。像法国自1986年后，就推行大规模的私有化政策，主要 是把国有企业、银行、保险公司等大型公共企业通过转让股份、招标、出让股票等方式交给私营企业，这已成为法国公共部门改革的主旋律。新西兰也是在公共服务 方面实行私有化程度较高的国家，在20世纪8O年代，执政党新西兰工党把政府的许多商业职能部门改组成国营营利企业。如能源运输、银行、保险、林业、建 筑、空中交通控制、通信、广播和邮政等行业。当然，在实行以产权为核心的私营方式改造中，也有其局限性，在运用的时候必须把握好尺度和进行相应的配套改 革，否则将产生一系列不良的影响和后果。如“换汤不换药”式的翻牌公司，由原来的公共部门垄断转化为私人垄断，损公肥私，黑箱操作，程序不规范等。为防止 这类现象出现，在实施私营方式对政府部门的改造中，必须同时施行非垄断化政策，通过采取块块分割、控股比例限制、建立新的竞争实体和经营范围分割等措施， 有效地保证该领域平等竞争机制的运行；必须制定有关法律对私营部门进入公共服务领域的基本原则、方式、技术手段、基本条件和程序等作严格而明确的规定；必 须专门成立相关的机构负责监督利用私营方式改造政府部门的整个过程，保证其合法性、公正性和透明度，从根本上维护了国家的利益和公民的合法权益。
2．引入竞争机制。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将竞争分为三类：一是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争；二是公对私的竞争，即 让公营组织和私营组织都来提供公共服务，促使两者竞争；三是私对私的竞争，即政府要求私营企业之间彼此竞争，以提高公共服务的质量。把竞争机制引入公共服 务领域最常见的途径是采用合同出租制(又称竞争招标制)，即由公共部门和政府作为委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织(公营的或私营的)签订合同， 把政府公共部门的事务和业务承包出去。合同出租制的实行，既保持或提高了既定的服务水平又“卸载”了政府的一部分负担。在西方各国得到了广泛的应用，最初 只限于在垃圾清理、街道清扫、车辆维护和饮食服务等领域实施，现已扩大到会计、建筑设计、财务管理、信息收集甚至政策制定等专业化的领域。但在采用合同出 租制时需要特别注意加强政府的监督。前面已提到过，政府移交的是服务项目而不是服务责任。虽然政府已不是具体公共事务的执行者，但由于其负有的责任而必须 对承包项目的私营企业或公营部门的绩效进行检查、监督，提出意见等。千万不能以为具体的服务项目转移出去，就“事不关己高高挂起”。
合同出租制已经有效地适用于公对公、公对私的竞争领域，其具体形式主要有两种，一是客户竞争。以教育为例，传统的教育服务提供方式是以划片服务或其他形式的客户分割为主要特征的。
学生不能选择自己喜爱的学校，学校也不能为争取学生而进行竞争。实行客户竞争后，给学生和家长以自由选择的权利，迫使学校为赢得“客户”而展开竞争。主管部门设立一系列评价标准，要求学校公布绩效状况，方便家长和学生作出选择。
客户竞争是教育系统改革的一个新的尝试，获得了巨大的成功。二是内部市场。内部市场的最大特点是将提供公共服务的政府部f-j人为地划分为生产者和购买 者两方，在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。作为内部市场主体的生产者和消费者在内部鉴定准合同的商业契约，在配套的付费制和会计制 基础上运作。
3．树立“顾客”意识。私营企业把它们的服务x,-j象，即顾客称呼为“上帝”，因为顾客是企业生存和发展的关键。同样，政府机构的权力来源于公民的授予，政府经费和政府雇员的薪水来源于公民的纳税，政府的最基本目的就是为公众服务。
从这个道理上说，公民就是政府的“上帝”了。但长期以来，政府对此并没有清醒的认识。直到70世纪90年代，英国梅杰政府提出“顾客中心论”的观点，才 引发了对传统官僚体制的观念革新。其核心就是引进私营企业精神、企业文化的成果，来改造政府。从此，世界各国及地区诸如美国、英国、欧洲大陆各国、马来西 亚、香港、澳门等地的政府都纷纷推行以顾客作导向的改革计划，力求改善公共服务品质、提升行政效率，提高回应市民诉求的能力。香港在1995年拟定的“服 务于市场”— — “公务员管理指引”中就提出了“向市民交代，量人为出，有效管理，改善服务和培养服务精神”等四项基本原则，最近又推出了“高官责任 制”。澳门在1999年的《施政方针》中亦提出了：“研究ISO9000品质标准管理系统在公共部f-j应用”的计划⑧ ，建立起“服务承诺”。其他各国 也先后采用了类似的制度。树立“顾客意识”，改革了政府雇员对政府服务对象的认识误区，明确了政府应该是为公众服务，而不是为议会、为拨款资金流服务。
4．全面推行绩效管理措施。包括确定公共部门绩效管理的三个基本要件，即“3E”：经济性(Economy)、效率(Eficiency)和效果 (Efectiveness)，就是保证资源投入的成本较低、在产出层面明确数量指标和质量指标；建立服务机构绩效承诺制度和建立公民申诉与服务质量监督 制度；建立管理责任追究机制和行政经费使用的审计机制等。
三、私营方式：在我国公共管理中应用的必备条件
在公共管理中导入私营方式是一项系统的改革工程，必须在创造条件的基础上逐步推进。在我国要实施这样的改革，欠缺的条件还很多，其中最迫切需要完善的方面主要包括：
1．加强现代官僚体制建设。官僚体制的核心是提倡理性化、制度化的思维和行为，其行政管理方式要求以专门化、等级制、规范化、非人格化和技术化为基本特 征。这些要求是整体性的，而非个体性的。如果只有等级制取向而没有非人格化和标准化取向就会导致官僚主义盛行和腐败行径的蔓延。在我国的政府机制中，一方 面政府官员的等级观念很强；另一方面，公务人员对行政职业的标准观和规范观却十分模糊，下属对上司的服从不是基于职业的标准和责任，而是基于特定的人，在 上司对下属的评价过程中，将人格化的“身份取向”凌驾于“业绩取向”之上的现象也十分明显。因此说，官僚体制在我国还处于发展不足的阶段，特别是韦伯所强 调的非人格化、效率取向和注重法制及程序的官僚机制还不健全，论事不论人、依法执法而全然不顾情面的行政氛围还不浓厚。非人格化和标准化取向是在公共管理 中成功导入私营方式的关键性条件。如果我国非人格化和标准化的官僚体制仍然稀缺的话，加之政府内部存有的根深蒂固的视公共管理及服务为其垄断的势力范围和 既得利益的观念，在引入私营方式的政府管理改革中，就难免会出现“换汤不换药”式的翻牌公司，或由原来的公共部门垄断转化为私人垄断，损公肥私，黑箱操作 等营私舞弊现象。
2．良好的制度环境和公众从“臣民”心态中解脱出来。在以这种形式的政府改革中，我们一方面迫切需要有公平交易的制度体 系，包括公平统一的、规范有序的市场体系，完善的法律体系，促进信息高度透明和信息自由的机制等。尤其是法治原则要贯彻到社会的每个角落，有法必依的理念 要内化为行政主体和公民的自觉意识。否则，私营方式根本就引不进来，因为，私营部门和公共部门相比在获取公共服务的政策和信息支持上始终是处于劣势的，没 有公平交易规则的保护，私营部门就不可能在公共服务领域长期立足。另一方面，广大公众应该树立“不找市长，找市场”的观念，改变公共服务只能有政府性公共 部门提供的观念，形成以市场规则来自主地在公共部门和私营部门中选择服务主体和项目的习惯。这是在政府管理中导入私营方式最基本的社会条件。
3．政府职能社会化的程度。一方面是社会自我管理水平和社会自治能力的条件；另一方面是政府放权的程度。政府不放权、不分流服务项目不开放公共管理市 场，社会中介组织和私营部门就进入不了公共服务和公共管理领域，根本谈不上导入私营方式。但如果社会组织及私营公共服务机构过于脆弱，承接不了政府分流出 来的服务项目，就不仅会使相关的改革流于形式，还将使公共服务的质量得不到保障。从我国的情况看，政府放权不多和社会力量发育不足的因素都存在。
所以，政府应该给自己“松绑”，本着“：：fi-所为，：：fi-所不为”的原则，从“从摇篮到坟墓”式的管理中解脱出来，做好建章立制、制定各类服务 标准、宏观调控、加强监管及维护公平竞争秩序等工作。同时，加大对社会中介组织和私营公共服务机构的培育力度，鼓励：fi-条件的私营机构积极参与到公共 服务领域的竞争中来。
关键词 公共管理 机制创新私营方式 前景
私营方式是西方国家自20世纪70年代末以来，应用公共选择和制度经济学的理论，“重新发现和利用市场价值”，改革政府所推行的一种公共管理新机制。其 核心是强调引入私营部门的经营理念、管理手段和企业家精神来重塑政府，极力倡导将公共管理与服务的一些职能分流给社会中介组织和私营部门，打破政府垄断， 形成在公共管理领域由公共部门与私营部门面对面竞争的局面。
20多年来，这一方式的运用对提高行政效率、降低行政成本、减轻政府负担以及增加公民自主地选择公共服务的自由等方面收效明显，但也出现了一些问题。客观地总结其中的经验和教训，为我国公共管理开展类似的体制改革探索出新的思路显得由为紧迫和重要。
一、私营方式：西方公共管理改革实验的成就
西方公共管理改革运动兴起的动因较为复杂，但从政府自身的因素而论，是为了解决“管理危机(效率)”、“财政危机(成本)”和“信任危机(政府与公众关 系)”。美国前总统克林顿1993年发起重塑政府运动时强调：“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤 字。除非我们解决了这一问题，其他问题都无从谈起”。① 西方国家运用市场机制，放松规制，将私营管理方式引入公共管理领域，这种做法无论在理论上还是在 实践上都对推动上述目标的实现取得了进展。
首先，导入私营方式为西方国家改变公共管理的面貌开辟了新的理论思路：
1．它跨越 了传统思维中公共部门和私营部门之间不可逾越的鸿沟，为公域和私域交流管理经验架起了桥梁，验证了管理的自然属性是相通的原理。正如美国公共行政学家菲利 克斯·A·尼格罗在分析导入私营方式的意义说：“无论如何对公共行政和私营行政进行比较，人们总是有一个印象：认为它们是相互对立的，各自属于一个对立、 性质截然不同的领域。实际上，公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体和个人的协作完成的。‘私营’和‘公共’之间的界限现在确实变得模糊不清，人们 难以说清政府的界限从哪里终止而私营企业的界限又从哪里开始。”② 所以，我们不能人为地夸大两类部门的社会属性，而将人们在私营部门管理中创造的成果拒 于公共部门的管理应用之外。
2．它推动了从理论上重新界定政府与市场、政府与社会、政府与公民在公共管理及服务中的角色和功能的进程。导入 私营方式意味着在公共行政(执行)和公共服务领域，应破除政府垄断，政府不拥有作为公共行政和公共服务的惟一提供者的特权，不能搞“只此一家、别无Ys" 号”式的服务和管理。它倡导公共产品既可由政府提供，也可以由社会来提供，让政府与社会、公共部门和私营部门在公共产品供给中展开竞争的理念，使公众拥有 更多的选择公共产品的机会。
3．它有利于提升政府管理中的经济理性，将政府管理中的社会效益建立在一个个具体公共服务项目的经济效益基础之 上。经济效益是私营部门管理的核心理念，围绕经济效益，私营部门建立了相对成熟的管理机制和管理技术。而政府组织和公务员在管理和服务中所缺乏的正是这类 经济理性。在一般公众看来，政府产出的更多是抽象的服务，它不能像企业那样，时刻注意控制生产成本；因而政府只需提供好的服务，其成本似乎“不是问题”。 在这种错觉影响下，政府往往为获得既定的产出不计成本，导致政府产品的“高投入、低产出”，造成社会资源的极度浪费和经济效益的低下，最终政府管理的社会 效益也无从谈起。
其次，导入私营方式也为西方国家改变公共管理的面貌取得了实际成效：
1．促成政府转换职能，使政府将政策制定与提供服务的功能相分离，政府收缩为“掌舵人”。
在传统政府模式下，政府不仅制定政策，而且亲自提供服务。这样政府不仅疲于应付，还容易自毁游戏规则，损害政府自身的形象。在政府管理改革中适当应用私 营方式，把具体的服务性工作承包给私营企业或非营利性机构去做，政府就可以集中精力做好决策性工作。波利特总结英美国家的改革实践发现，“在该模式中，属 于核心部分的公共服务将以出租合同的形式由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。大为精简的公共机构成为一个授权者，而不是一个供给者，其职能 浓缩为确定和监督合同的执行。”③2．极大地推动了机构精简的进程和力度。在采用新机制之前，西方国家政府机构的改革也同样出现过像我国那样的“精简一膨 胀”的循环怪圈。史密斯在总结1960—1979年间英国政府机构改革的状况后就评价说：英国政府机构随着选举年而不断变换，这期间共撤消过31个部，但 也新设立了28个部，改革不太成功。但在试行私营方式的改革后，情况就有了明显的不同。1982—481989年间，荷兰政府总共16万公务员队伍中就成 功地精简掉2．4万人，其中有一半就是通过将部YS"机构“私有化”实现的。再比如倍受国际赞赏的新西兰公共部门改革模式，在改革的头10年中，公务员规 模减少了60％ ，其功劳便是公司化和私有化。④3．有效地转变了政府的投入产出观念，使之降低公共管理成本，提高公共服务的效率、效果和质量。美国在放 松规制、引入市场化方式前后，政府管理的成本变化反差最为明显。奥斯本和盖布勒讲述了一个在管理规制改革前，美国空军花3000美元买一个咖啡壶的故事， 指出国防预算三分之一被浪费掉了。⑨ 而在引入了私营部门“以结果为取向”的预算模式后，联邦和州政府的管理成本都大大降低了。表现突出的加利福尼亚州森 尼韦尔市，在1985—1990年间，公共部门服务的成本下降了20％ 。英国着名的雷纳评审计划在从1979—1986年7年的实施过程中，发现并确定 了6亿英镑的年节支领域。1979—1984年，英国公共部门的效率平均每年提高了2—3％ 。⑥4．改善了公共部门与社会、公民的关系。在公共部门垄断 公共管理和服务的背景下，公共部门与社会、公民的关系一般是呈两种态势发展的：
一是公共部门所提供的服务从主体、方式、费用及质量标准方面 都是捆绑式的，这极大地限制了社会自治和公民自主选择的机会，破坏了广大民众的自信心和能力，铸成了社会及民众对政府的严重依赖关系；一是社会及民众在对 公共服务日复一日的抱怨中，采取了与公共部门不合作的态度，使得三者的关系具有某种程度的对抗性。实际上，第一种态势也是一种潜在意义上的对抗。在这样的 关系中，公共管理和服务是难以取得最佳成效的。如果政府把大部Ys"管理公共事务的职能通过合同、招标等方式移交给社会中介组织和私营企业，或采用私营部 门的运作方式来提供服务，同时允许公民自主选择公共服务主体、方式和项目；那么，私营部门和公营部门就会因为有共同的目标而成为互补与合作的伙伴关系，社 会及公民也因为实现了自我管理的愿望，不再是单纯的“服务成果的享受者”，而同时是“服务工作的参与者”、“服务成果的创造者”，政府、社会及民众之间就 会减少摩擦和对抗。这方面最显着的例子是1991年英国梅杰政府掀起的公民宪章运动。它要求几乎所有的公共服务部门向公众公开服务目标和信息，将公共产品 质量的评判权像私营部门那样交给公众。其结果正如1996年英国政府官方报告中所说，在医疗卫生、铁路客运和邮政这三个公民以前颇有怨言的公共服务系统， 公民对其服务质量的满意度明显上升，上升幅度均在10个百分点以E。
二、私营方式i应用范围与形式的界定总结
西方国家在政府管理中应用私营方式的经验和教训，结合我国政府体制改革还处于探索和起步阶段的实情，考虑到我国相关的观念、技术、环境条件的准备还有个过程，有必要对私营方式应用于政府管理的范围和有效形式加以规范。
首先，在范围上有以下几点必须明确：
1．并非把政府的所有职能都分流出来给社会中介组织和私营部门去承担。各国国情虽然迥异，但各国政府所具有的职能大体相似，其中有6个重要职能是不可或 缺的，即制定本国法律法规；保持稳定的政策环境；投资于社会基础和社会服务项目的基础建设；保护“弱势群体”；保护环境；为私营部门提供服务。⑦ 就我国 情况而言，在上述6大重要职能中，只有第三项是基本上可以实现私营化的，其他诸项还应由政府来承担或采取以政府为主、社会中介组织和私营部门为辅的方式来 分担。即使政府将一部分职能分流出来给社会中介组织和私营部门去承担，也不是把履行职能的全过程都从政府过程中剥离出来，政府仍然保留了调控和监督环节。
2．政府作为一个对外维护国家主权，对内维护公共秩序，创造公共利益的公共机关，它和私营企业是完全不同的组织，各自承担着不同任务和发挥 着不同的作用。在公共管理中导人私营方式，只是改革政府的一个途径，一种手段和方法，而不是改革的目标和结果。正如我国在进行社会主义建设的过程中，引进 外国资本主义的一些先进技术经验和做法只是促进社会主义经济发展的一种手段，而不是动摇社会主义经济基础，更不是改变社会主义制度一样。所以，在公共管理 中导人私营方式并非像有些人误解的那样。是要发展私人政府机构。
3．政府移交的是服务项目，而不是服务责任。
提供公共服务和 管理公共事务是政府的重要职责之一，虽然政府把具体的事项承包或以其他方式移交给私营企业或其他中介组织，但它移交的仅仅是具体事务的承办权和部分管理 权，根本责任还是由政府承担。双方的关系是一种委托代理关系，这种委托代理关系存续的时间长短和范围大小，要视代理方工作的绩效而定。在此期间，私营企业 或其他中介组织所提供的公共服务产品如果不能满足民众的需要，政府作为发包方也难逃其责。因此，政府在委托的公共服务领域也不能一包了之，而必须加强监管 和政策引导。
4．从具体的适用部门范围讲，引进私营方式的部门主要有三大类，一是那些直接为社会及公众提供公共服务或主要从事事务性管理的 政府部门，如城市建设、交通管理、文化教育、体育卫生、机关事务管理局等；二是贴近民众的基层一级的政府，如我国城市中的区政府派出机构、街道办事处或乡 镇政府等，由于他们的工作内容更直接涉及民众的利益，更直接地为公众服务，在工作方式上应更多地引入私营部门的运作理念和方式；三是政策性公共服务公司， 他们提供的产品多为民众生产和生活的必需品，更需要有高质量、高效率的保障，所以，行政性公司是应用私营方式来进行改革的重点。
其次，西方 国家在导人私营方式进行政府再造的过程中，尝试过多种多样的途径，比如：民营化、公共财产出售、服务项目招标与承包、用户付费、建立责任中心、逐项绩效评 估、设立消费公共产品的顾客投诉机构等等。结合我国的国情和政府管理改革的现状来看，笔者认为我们应该对以下几种形式加快导人的步伐：
1． 对公共企业和行政性公司有步骤地引入私营主体，从产权、经营理念和管理模式各方面进行私营方式的改造。即把公共企业和行政性公司的资产出售给私营部门或吸 纳私营部门作为大股东，也可以通过招标、合同等形式把他们原先拥有的各种经营和服务活动由原来的公共部门转移到私营部门，将原先由政府控制或拥有的职能交 由企业私方承包或出售给私方。这些公共企业和行政性公司主要包括：铁路、民航、电力、电信、邮政、自来水、市政工程、环卫等，学校教育、体育和文化事业部 门也可以开放给私营部门，引人民间资本及其运作方式。西方国家在这方面的改革中有许多成功的例子。像法国自1986年后，就推行大规模的私有化政策，主要 是把国有企业、银行、保险公司等大型公共企业通过转让股份、招标、出让股票等方式交给私营企业，这已成为法国公共部门改革的主旋律。新西兰也是在公共服务 方面实行私有化程度较高的国家，在20世纪8O年代，执政党新西兰工党把政府的许多商业职能部门改组成国营营利企业。如能源运输、银行、保险、林业、建 筑、空中交通控制、通信、广播和邮政等行业。当然，在实行以产权为核心的私营方式改造中，也有其局限性，在运用的时候必须把握好尺度和进行相应的配套改 革，否则将产生一系列不良的影响和后果。如“换汤不换药”式的翻牌公司，由原来的公共部门垄断转化为私人垄断，损公肥私，黑箱操作，程序不规范等。为防止 这类现象出现，在实施私营方式对政府部门的改造中，必须同时施行非垄断化政策，通过采取块块分割、控股比例限制、建立新的竞争实体和经营范围分割等措施， 有效地保证该领域平等竞争机制的运行；必须制定有关法律对私营部门进入公共服务领域的基本原则、方式、技术手段、基本条件和程序等作严格而明确的规定；必 须专门成立相关的机构负责监督利用私营方式改造政府部门的整个过程，保证其合法性、公正性和透明度，从根本上维护了国家的利益和公民的合法权益。
2．引入竞争机制。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将竞争分为三类：一是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争；二是公对私的竞争，即 让公营组织和私营组织都来提供公共服务，促使两者竞争；三是私对私的竞争，即政府要求私营企业之间彼此竞争，以提高公共服务的质量。把竞争机制引入公共服 务领域最常见的途径是采用合同出租制(又称竞争招标制)，即由公共部门和政府作为委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织(公营的或私营的)签订合同， 把政府公共部门的事务和业务承包出去。合同出租制的实行，既保持或提高了既定的服务水平又“卸载”了政府的一部分负担。在西方各国得到了广泛的应用，最初 只限于在垃圾清理、街道清扫、车辆维护和饮食服务等领域实施，现已扩大到会计、建筑设计、财务管理、信息收集甚至政策制定等专业化的领域。但在采用合同出 租制时需要特别注意加强政府的监督。前面已提到过，政府移交的是服务项目而不是服务责任。虽然政府已不是具体公共事务的执行者，但由于其负有的责任而必须 对承包项目的私营企业或公营部门的绩效进行检查、监督，提出意见等。千万不能以为具体的服务项目转移出去，就“事不关己高高挂起”。
合同出租制已经有效地适用于公对公、公对私的竞争领域，其具体形式主要有两种，一是客户竞争。以教育为例，传统的教育服务提供方式是以划片服务或其他形式的客户分割为主要特征的。
学生不能选择自己喜爱的学校，学校也不能为争取学生而进行竞争。实行客户竞争后，给学生和家长以自由选择的权利，迫使学校为赢得“客户”而展开竞争。主管部门设立一系列评价标准，要求学校公布绩效状况，方便家长和学生作出选择。
客户竞争是教育系统改革的一个新的尝试，获得了巨大的成功。二是内部市场。内部市场的最大特点是将提供公共服务的政府部f-j人为地划分为生产者和购买 者两方，在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。作为内部市场主体的生产者和消费者在内部鉴定准合同的商业契约，在配套的付费制和会计制 基础上运作。
3．树立“顾客”意识。私营企业把它们的服务x,-j象，即顾客称呼为“上帝”，因为顾客是企业生存和发展的关键。同样，政府机构的权力来源于公民的授予，政府经费和政府雇员的薪水来源于公民的纳税，政府的最基本目的就是为公众服务。
从这个道理上说，公民就是政府的“上帝”了。但长期以来，政府对此并没有清醒的认识。直到70世纪90年代，英国梅杰政府提出“顾客中心论”的观点，才 引发了对传统官僚体制的观念革新。其核心就是引进私营企业精神、企业文化的成果，来改造政府。从此，世界各国及地区诸如美国、英国、欧洲大陆各国、马来西 亚、香港、澳门等地的政府都纷纷推行以顾客作导向的改革计划，力求改善公共服务品质、提升行政效率，提高回应市民诉求的能力。香港在1995年拟定的“服 务于市场”— — “公务员管理指引”中就提出了“向市民交代，量人为出，有效管理，改善服务和培养服务精神”等四项基本原则，最近又推出了“高官责任 制”。澳门在1999年的《施政方针》中亦提出了：“研究ISO9000品质标准管理系统在公共部f-j应用”的计划⑧ ，建立起“服务承诺”。其他各国 也先后采用了类似的制度。树立“顾客意识”，改革了政府雇员对政府服务对象的认识误区，明确了政府应该是为公众服务，而不是为议会、为拨款资金流服务。
4．全面推行绩效管理措施。包括确定公共部门绩效管理的三个基本要件，即“3E”：经济性(Economy)、效率(Eficiency)和效果 (Efectiveness)，就是保证资源投入的成本较低、在产出层面明确数量指标和质量指标；建立服务机构绩效承诺制度和建立公民申诉与服务质量监督 制度；建立管理责任追究机制和行政经费使用的审计机制等。
三、私营方式：在我国公共管理中应用的必备条件
在公共管理中导入私营方式是一项系统的改革工程，必须在创造条件的基础上逐步推进。在我国要实施这样的改革，欠缺的条件还很多，其中最迫切需要完善的方面主要包括：
1．加强现代官僚体制建设。官僚体制的核心是提倡理性化、制度化的思维和行为，其行政管理方式要求以专门化、等级制、规范化、非人格化和技术化为基本特 征。这些要求是整体性的，而非个体性的。如果只有等级制取向而没有非人格化和标准化取向就会导致官僚主义盛行和腐败行径的蔓延。在我国的政府机制中，一方 面政府官员的等级观念很强；另一方面，公务人员对行政职业的标准观和规范观却十分模糊，下属对上司的服从不是基于职业的标准和责任，而是基于特定的人，在 上司对下属的评价过程中，将人格化的“身份取向”凌驾于“业绩取向”之上的现象也十分明显。因此说，官僚体制在我国还处于发展不足的阶段，特别是韦伯所强 调的非人格化、效率取向和注重法制及程序的官僚机制还不健全，论事不论人、依法执法而全然不顾情面的行政氛围还不浓厚。非人格化和标准化取向是在公共管理 中成功导入私营方式的关键性条件。如果我国非人格化和标准化的官僚体制仍然稀缺的话，加之政府内部存有的根深蒂固的视公共管理及服务为其垄断的势力范围和 既得利益的观念，在引入私营方式的政府管理改革中，就难免会出现“换汤不换药”式的翻牌公司，或由原来的公共部门垄断转化为私人垄断，损公肥私，黑箱操作 等营私舞弊现象。
2．良好的制度环境和公众从“臣民”心态中解脱出来。在以这种形式的政府改革中，我们一方面迫切需要有公平交易的制度体 系，包括公平统一的、规范有序的市场体系，完善的法律体系，促进信息高度透明和信息自由的机制等。尤其是法治原则要贯彻到社会的每个角落，有法必依的理念 要内化为行政主体和公民的自觉意识。否则，私营方式根本就引不进来，因为，私营部门和公共部门相比在获取公共服务的政策和信息支持上始终是处于劣势的，没 有公平交易规则的保护，私营部门就不可能在公共服务领域长期立足。另一方面，广大公众应该树立“不找市长，找市场”的观念，改变公共服务只能有政府性公共 部门提供的观念，形成以市场规则来自主地在公共部门和私营部门中选择服务主体和项目的习惯。这是在政府管理中导入私营方式最基本的社会条件。
3．政府职能社会化的程度。一方面是社会自我管理水平和社会自治能力的条件；另一方面是政府放权的程度。政府不放权、不分流服务项目不开放公共管理市 场，社会中介组织和私营部门就进入不了公共服务和公共管理领域，根本谈不上导入私营方式。但如果社会组织及私营公共服务机构过于脆弱，承接不了政府分流出 来的服务项目，就不仅会使相关的改革流于形式，还将使公共服务的质量得不到保障。从我国的情况看，政府放权不多和社会力量发育不足的因素都存在。
所以，政府应该给自己“松绑”，本着“：：fi-所为，：：fi-所不为”的原则，从“从摇篮到坟墓”式的管理中解脱出来，做好建章立制、制定各类服务 标准、宏观调控、加强监管及维护公平竞争秩序等工作。同时，加大对社会中介组织和私营公共服务机构的培育力度，鼓励：fi-条件的私营机构积极参与到公共 服务领域的竞争中来。
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